As idéias do Banco Mundial
Boletim Periscópio
O que há de novidade realmente no chamado
“Pós-Consenso de Washington” e nas agendas recicladas do Banco Mundial?
Todo leitor atento perceberá que o Bird (Banco Internacional de Reconstrução e
Desenvolvimento) que compõe o Banco Mundial está sendo citado com freqüência em
matérias jornalísticas relacionadas à definição das políticas do governo Lula.
Na maioria das vezes, o tom da cobertura é positivo indicando que mais uma
fonte de financiamento estará aberta para políticas sociais do atual governo.
No entanto, as condições presentes nos financiamentos raramente são discutidas.
A Folha de S. Paulo de 25/05/2003
evidenciou que documentos do Ministério da Fazenda e declarações do Ministro
Antônio Pallocci reproduziam as teses do Banco
Mundial para justificar a atual política macroeconômica do governo. O ministro
retrucou que a similaridade seria justificada pelos avanços no pensamento do
organismo, por questões de bom senso e em função de consensos básicos de
economia. No mês anterior, o mesmo jornal já associava essa relação pela
presença de componentes do Instituto de Estudos de Trabalho e Sociedade (IETS)
no Ministério da Fazenda. O jornal informa que o IETS realizou pesquisas
financiadas pelo Bird, pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), além de ter recebido cerca de R$ 3,4 milhões por
serviços prestados ao governo anterior.
As idéias do Bird
chegaram ao Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES) através do
documento “Políticas para um Brasil Justo, Sustentável e
Competitivo”. Esse é um resumo de trabalho publicado em inglês, com
mesmo título, pelo Banco Mundial em novembro de 2002. O longo documento,
originalmente divulgado no site do Banco
Mundial, trata desde questões macroeconômicas, passando por questões ambientais
e até sobre a reforma do judiciário. No entanto, na sua introdução o tom é
moderado: os autores admitem que o Banco não possui conhecimento sobre todas as
políticas do Brasil e que a análise seria uma contribuição para o debate.
A influência das idéias do Banco Mundial
no Brasil e nos países em desenvolvimento não é uma novidade. Nesta
perspectiva, o presente artigo busca compreender qual o papel atual do Banco
Mundial, qual a relação entre as idéias da instituição e o atual governo, e
quais as possibilidades da implementação de políticas que correspondam à
vontade de mudança expressa nas urnas em 2002.
O Bird surgiu,
assim como o FMI, no contexto de reconstrução da Europa destruída pela II
Guerra. Ao FMI caberia o papel de assegurar a estabilidade econômica global e
evitar crises graves do sistema capitalista. Ao Bird
coube a reconstrução da Europa e, nos anos subsequentes,
dedicou-se ao financiamento e elaboração de políticas de desenvolvimento e
ajuda aos países que passaram por desastres naturais, emergências humanitárias
e conflitos. Nos últimos anos, o combate à pobreza tem sido seu principal lema.
Para implementar as políticas nos países em desenvolvimento, o Banco emite
títulos para captar recursos no mercado financeiro.
Como o poder decisório no Bird e no FMI é proporcional à participação dos países com
recursos financeiros investidos nas instituições, do total de 183 países-membros são os países desenvolvidos que definem as
regras de financiamento. Além disso, como ressalta o economista Joseph E. Stiglitz, questionando a assimetria de poder dentro da
instituição, os presidentes do Banco são escolhidos a portas fechadas e não é
considerado um requisito para essa seleção ser um especialista em questões do
mundo em desenvolvimento. O economista ressalta ainda que além dos interesses
dos países ricos, os interesses comerciais e financeiros desses países também
são defendidos por essas agências (A globalização e seus malefícios,
Futura, 2002).
No artigo “As agências internacionais e
as políticas de saúde nos anos 90: um panorama geral da oferta de idéias”,
o pesquisador do Instituto de Medicina Social da Universidade do Estado do Rio
de Janeiro, Ruben Araújo de Mattos, ressalta que embora a “oferta de idéias”
seja bem antiga, a atuação das agências teria se modificado no tempo. Nos anos
70, as políticas emanadas dessas agências surgiam de debates amplos entre os
representantes dos diversos países membros; nos anos 80 as políticas passaram a
ser especialmente voltadas para os países em
desenvolvimento e a elaboração das propostas passaram ser elaboradas num âmbito
restrito das agências internacionais e sob influência dos países mais ricos. A
disseminação desses “consensos” restritos era garantida pelo estabelecimento de
condições para a contratação de empréstimos (Ciênc.
saúde coletiva v.6, nº2,
São Paulo, 2001).
O estreitamento do espaço para debate das
questões sobre o desenvolvimento coincide com a aproximação entre o Banco
Mundial e o FMI descrita por Joseph Stiglitz.
No início dos anos 80 com a posse do presidente do Banco Mundial, Willian Clausen, e da economista chefe, Ann
Krueger, as agências se distanciam do seu diagnóstico
original: o reconhecimento de que os mercados, em geral, não funcionam bem,
havendo a necessidade de ação coletiva em nível global para se buscar a
estabilidade econômica. Na perspectiva da nova administração, os governos
passam a ser vistos como problemas e o livre mercado
passa a ser considerado a solução dos problemas dos países em desenvolvimento.
Segundo Stiglitz, nos anos 80 e 90, o Bird e o FMI tornam-se as instituições missionárias da
ideologia do livre mercado, sendo que os empréstimos de reajuste estrutural e
aqueles destinados a projetos eram concedidos aos países que aceitavam as suas
condições (A globalização e seus malefícios, Futura, 2002).
É interessante notar que a “oferta de
idéias”, no final dos anos noventa, passou a assumir importância igual, e até
maior do que o financiamento. A afirmação do presidente do Banco Mundial James Wolfensohn, em pronunciamento de 1997, ilustra essa
mudança: “A origem real da eficácia no setor (saúde) são, portanto, as reformas
resultantes do aconselhamento político que acompanha os empréstimos, e não dos
empréstimos em si”. Ruben Araújo ressalta que, principalmente nos anos 90, o
consenso estabelecido entre as agências financiadoras em torno de algumas
políticas permitiu regular os destinos do fluxo de recursos intermediados por
essas agências; ofereceu aos mercados privados avaliações sobre os desempenhos
dos governos que buscam recursos no mercado; e assegurou um patamar mais seguro
para a decisão de alocação de recursos (Ciênc.
saúde coletiva, v.6, nº2,
São Paulo, 2001).
A equipe de 75 funcionários do Banco
Mundial no Brasil, liderados pelo diretor para o Brasil, Vinod
Thomas, está envolvida em dezenas de projetos envolvendo os mais diversos
setores, como a política social, infra-estrutura e meio-ambiente. Thomas
declarou, em entrevista para o Estado de S.Paulo de 4/05/2003, que a
instituição está encantada com a combinação de responsabilidade macroeconômica
e urgência social defendida pelo atual governo. Nessa perspectiva, o Brasil
seria um exemplo da execução do pós-Consenso de Washington: “que a política
social seja equiparada, e até unificada, à política econômica, mas nunca
subordinada”.
Thomas esclarece, no entanto, que nesses
primeiros meses de governo a liberação de recursos para investimentos estão
limitados pelo ajuste fiscal - nesse tipo de financiamento o governo precisaria
entrar com uma contrapartida de 60% do total investido - e pelo fato do país
estar pagando a dívida de US$ 8,5 bilhões contratada no passado. No médio
prazo, Thomas acredita que o Brasil poderá enfrentar simultaneamente seus dois
problemas fundamentais, o endividamento externo e a má distribuição de renda.
Por enquanto, o Banco tem financiado o ajuste fiscal de 4,25% do PIB adotado
pelo governo.
O primeiro empréstimo liberado em
fevereiro de 2003 foi de US$ 505 milhões para “ajuste do setor de
desenvolvimento humano”, ou seja, os recursos se destinariam a apoiar
“programas de reformas do governo para a redução da fome e da pobreza”. Estes
foram os termos utilizados no site da Agência
Brasil e reproduzidos em vários jornais. No entanto, como nos informa a Nota
Técnica nr. 75 do Instituto de Estudos
Socioeconômicos (Inesc), a Mensagem do Senado Federal
– MSF nr. 54, de 24 de fevereiro de 2003, enviada
pelo Executivo ao Senado para autorizar a operação de crédito – classificou de outra maneira a operação: “primeiro
Empréstimo Programático de Ajuste do Setor Financeiro (PSAL)”. Entrando nessa
categoria, a operação não demandaria a contrapartida e passaria a compor as
reservas externas do país, podendo, dessa forma, ser utilizada para saldar
compromissos financeiros externos.
Um segundo empréstimo de US$ 404 milhões
foi pedido pela MSF nr. 137 em 26 de julho de 2003.
Esse novo empréstimo é apresentado como sendo resultado do reconhecimento da
implementação da reforma fiscal e tendo a finalidade de “compor as reservas
externas do País”. Na Carta dirigida ao Banco Mundial para pleitear o recurso,
o Ministro da Fazenda, Antônio Palocci, reafirma que
o seu principal objetivo com a política fiscal é tornar a economia mais
resistente a choques e admite que a meta de superávit primário de 4,25% do PIB
poderia ser corrigida “se circunstâncias inesperadas” exigissem. Em carta de 9 de maio de 2003, o Bird traça um
cenário mais pessimista, considerando que essas circunstâncias não seriam tão
inesperadas assim. A meta de superávit teria grandes chances de ser aumentada
porque “apesar dos consideráveis ajustes nas contas externas e fiscais nos anos
recentes, reduzir as vulnerabilidades levará tempo. Riscos macroeconômicos
substanciais permanecerão por algum tempo”, afirma o relatório do Bird.
Considerando o conjunto de projetos que
estão em fase de elaboração e a capacidade de financiamento do Bird para o Brasil, talvez o total desses
dois empréstimos não representem um valor significativo. No entanto,
eles dão as pistas de que ajuste fiscal é, para o Banco Mundial, tão, ou mais
importante que o combate à pobreza no Brasil. Confirmando a equivalência dos
dois objetivos, o documento Estratégia de Assistência ao País, divulgado
em 30 de maio de 2003, resume as estratégias para este mandato afirmando que do
total de desembolsos previstos, US$ 8 bilhões, metade
será para os empréstimos de ajuste, destinados a saldar compromissos externos,
e metade se destinará aos investimentos.
O documento Políticas para um Brasil
Justo, Sustentável e Competitivo é bem claro na definição da principal
prioridade: restaurar e manter a confiança em relação à economia. É
interessante ressaltar que o documento não relaciona as causas das
vulnerabilidades e a elevada dívida interna e externa com o modelo de
desenvolvimento adotado por Fernando Henrique, preferindo associá-las a
questões conjunturais como as incertezas geradas com as eleições. O documento
ressalta que o nervosismo dos credores da dívida externa no momento
pós-eleitoral teria aumentado os custos da dívida, defendendo que, mudanças
estruturais, como a reforma da Previdência e Tributária, seriam necessárias
para dar uma sinalização imediata para esses mercados, promovendo assim a
“credibilidade fiscal”. A principal dimensão da reforma na seguridade social,
nesta perspectiva, seria fiscal.
O costumeiro e velho
argumento liberal das vantagens comparativas dos recursos naturais é utilizado
na projeção de um crescimento sustentável. Aqui também o equilíbrio das finanças e
a restrição da ação do Estado em investimento e manutenção da infra-estrutura
são defendidas. É feita ainda, a crítica à adoção de política industrial
e de uma política ativa no financiamento das exportações: a política de
substituição de importação é considerada ineficiente a longo
prazo; o equilíbrio fiscal pode ser ameaçado se ficar subordinado aos
gastos com uma política industrial; as políticas corretas de exportação devem
buscar ganhos de produtividade, não devendo representar custos fiscais em
assistência a setores específicos (pag. 66-68).
O crescimento sustentado da economia
será, portanto, obtido pelo aumento da produtividade, devendo o Estado apenas
criar o ambiente necessário para o investimento do mercado. Outras formas de
crescimento poderiam aumentar a vulnerabilidade do país. Nesse contexto, mesmo
as políticas de geração de emprego deveriam ser projetadas para o ambiente de
restrição fiscal. Todas as propostas estão relacionadas às mudanças nas formas
de regulação do trabalho formal, ou seja, desoneração da folha de pagamento e
restrição de diretos dos trabalhadores. É interessante notar que, enquanto
inúmeros pesquisadores brasileiros ressaltam os altos níveis de desemprego,
herdados do governo anterior e com uma trajetória ascendente em 2003, e os seus
impactos na geração de um novo contingente de pobres no país,
o documento trata apenas marginalmente do tema de combate ao desemprego,
parecendo, desse modo, confiar que o crescimento pelo mercado dará conta da
geração de empregos.
A abertura comercial também contribuiria
para esse crescimento. Para isso, o país deveria baixar as barreiras comerciais
através de acordos bilaterais, regionais e multilaterais, removendo as diversas
restrições para aumentar investimentos diretos do exterior: restrições para
trabalhadores estrangeiros, transferência de tecnologia, transações em moedas
estrangeiras e propriedade de estrangeiros.
A justiça social seria alcançada pela
eliminação dos subsídios à previdência do setor público; por reformas que
aumentem a credibilidade na polícia e no judiciário; os serviços públicos,
empregos públicos, a infra-estrutura e assistência social deveriam cumprir suas
metas com transparência; e por fim, para reduzir as desigualdades, a qualidade
e a oferta do ensino médio deveriam ser ampliadas. Nota-se que no item
superação da desigualdade de renda, o Banco tem a preocupação de ressaltar as
atividades “básicas” do Estado - segurança, educação e serviços básicos – e
defender um remanejamento de recursos já existentes, desconsiderando qualquer
ação mais direta do Estado na geração de emprego ou na superação das
desigualdades regionais. Outra medida para o combate à pobreza, que ocupa
centralidade no documento, é o aumento do controle da aplicação de recursos na
área social: diminuição de programas sociais, gestão financeira centralizada e
um fortalecimento da política de focalização.
Certamente uma análise mais detida do
documento divulgado no site do Banco Mundial,
de quase cem páginas, permitirá o acesso a “propostas” bastante
polêmicas que não constam no resumo entregue ao Conselho, como, por exemplo, o
fim do financiamento público para o ensino superior e a eliminação das fontes
de recursos da Caixa Econômica Federal, através do emprego dos recursos do FGTS
para aplicação no mercado de capitais.
O que há de novo no Pós-Consenso de
Washington?
Inicialmente, é fundamental ressaltar que
o novo livro do chamado pai do Consenso de Washington, John Willianson,
After the Washington Consensus – Restarting Growth and Reform
in Latin America, não
defende uma inversão dos princípios que orientaram as reformas liberais dos
anos 90. O que o livro tenta responder é porque o crescimento econômico, a
estabilidade e os índices sociais da América Latina tiveram resultados tão
decepcionantes. A resposta é que as reformas implementadas na região ou foram
incompletas, ou inconsistentes ou ocorreram em uma ordem não satisfatória. Como
exemplo o autor destaca que a reforma do mercado de trabalho foi negligenciada
em muitos países, fazendo aumentar o trabalho informal; a atenção quanto à
reforma fiscal foi incompleta, pois os países onde os déficits foram
eliminados não aproveitaram as oportunidades para alcançar superávits que os
preparassem para os tempos ruins; o fortalecimento das instituições, como a
adoção de normas para o banco central independente, descentralização
responsável em termos fiscais, modernização na máquina de fiscalização de
impostos, uma ambiciosa reforma judicial nos processos, e reforma educacional,
teriam sido negligenciados na maioria dos países, com exceção do Chile. Desse
modo, a nova agenda não é uma denúncia da agenda anterior, ao contrário, a nova
agenda deve ser uma conclusão daquelas.
Ao mesmo tempo, o autor reconhece que as
políticas defendidas na década anterior não preveniram os governos para as
crises que eclodiram com conseqüências devastadoras. A nova agenda busca,
portanto, criar mecanismos para diminuir as vulnerabilidades dos países da
região: 1) Conseguir superávits nos tempos de prosperidade como também reduzir
os déficits a níveis prudentes; 2) Assegurar que as unidades subnacionais tenham um controle orçamentário estrito e
evitar que possam atrapalhar o ajuste fiscal feito pelo governo central; 3)
Acumular reservas e construir um fundo de estabilização quando as exportações
estiverem em alta; 4) Adotar um regime de câmbio suficientemente flexível para
assegurar competitividade externa, evitando que a entrada de capitais seja
excessiva; 5) Combinar política cambial flexível com uma política monetária
focada em baixos níveis de inflação; 6) Reforçar a fiscalização no sistema
bancário e minimizar os riscos de colapsos bancários. 7) Aumentar a poupança
doméstica para que o investimento possa crescer sem uma grande dependência da
importação de capitais e para evitar medidas de controle da entrada de
capitais.
O economista descarta a adoção de
políticas industriais como uma saída para as crises. Segundo o autor, uma
reforma institucional que seria vista como incorreta é a introdução de uma
política industrial, ou seja, um programa que requeira uma agência
governamental capaz de conceder incentivos às empresas que sejam consideradas
especialmente importantes para a economia nacional. O autor não aceita o
argumento de que essas políticas teriam sido o ingrediente chave para o sucesso
do leste asiático, pois mesmo que alguns países a adotaram, Hong
Kong foi uma exceção. Estas opções fariam reviver a intervenção do Estado na
economia e não permitiriam o crescimento sustentável. Embora ressaltando que
governos devem ficar fora do processo de tomada de decisão nos negócios, o
autor defende que o Estado poderia, além de criar um bom ambiente para os
negócios, buscar a criação de um sistema nacional de inovação tecnológica para
difusão da informação tecnológica e pesquisa, ou ainda incentivar a formação de
agrupamentos industriais. Williamson adverte, no
entanto, que as reformas orientadas para o mercado levam tempo para surtir
efeito e que os líderes devem ter paciência para esperar isso ocorrer.
O autor parece defender uma política anticíclica condicionada quando propõe que poderia haver
alguma instituição regional que regulasse uma política anticíclica.
Um governo que quisesse aumentar os gastos governamentais deveria demonstrar
para a organização de monitoramento regional que seus planos não prejudicam a
disciplina fiscal. Se houver necessidade convincente de gastos públicos ela
deve ser financiada, se necessário, por aumentos nos impostos.
Outra razão para o desapontamento seria
porque os objetivos das reformas no Consenso original foram excessivamente
estreitos. Políticas se concentraram no crescimento acelerado, não no
crescimento com equidade. Houve pouca preocupação com a distribuição de renda
ou com a agenda social. Numa região que apresente os níveis mais concentrados
de renda do mundo, como a América Latina, é fundamental buscar a redistribuição
da renda. A negação de oportunidades aos pobres e o desperdício de talentos
também é a causa do pouco crescimento.
Segundo o economista, um
aprendizado com a década de noventa foi que apenas o crescimento
econômico não leva a diminuição da pobreza e da desigualdade.
É interessante notar a ênfase dada por Williamson às políticas compensatórias, talvez preocupado
com os constantes e crescentes distúrbios sociais que vem ocorrendo na América
Latina, que no médio prazo podem inviabilizar eleitoralmente as reformas, a
preocupação do economista é “tornar o pobre menos pobre” e diminuir os impactos
brutais das reformas através de uma agenda social. Não obstante, essa
preocupação com a “agenda social” deve ser integrada às medidas de ajuste
fiscal e de prevenção de crises citadas no parágrafo anterior. O autor não
explica como num ambiente de restrição orçamentária constante seria possível
desenvolver políticas sociais consistentes.
Essa breve análise permite avaliar que o
paradigma neoliberal em crise e submetido a críticas à esquerda e à direita
busca uma revisão. Em primeiro lugar, busca assimilar críticas
preservando os princípios básicos do seu campo analítico, a crença no mercado
como a instância de eficiência é mantida, apesar da crítica à vulnerabilidade
dos Estados aos capitais especulativos. Em segundo lugar, busca ampliar os
campos de interlocução para renovar sua legitimidade pública. A proposta de
políticas anticíclicas e de sistemas nacionais de
inovação parecem opções nesse sentido. E, por fim, o paradigma em crise busca
incorporar problemas até então marginais no seu conteúdo original. A agenda
social parece um bom exemplo desse esforço. Não apenas Há semelhança entre as
agendas do Banco Mundial e do Consenso de Washington renovado, como há também
otimismo infundado nos analistas que apostaram em uma revisão de posições na
nova agenda.
A implementação dessa nova agenda pode
desvendar se as medidas como resposta às críticas dos conservadores – como
aquela feita pelo Congresso americano que denunciou que o Fundo havia previsto
apenas 11% das 134 crises na década de 90 – terão o mesmo peso que aquelas
destinadas ao combate da desigualdade social e à pobreza na região. Não
poderíamos utilizar o termo “Novo Consenso de Washington”, mas sim como o
próprio autor destacou seriam “reformas nas reformas”. No entanto, ao admitir
algumas falhas e limites, mesmo que parcialmente, o autor abre a possibilidade
de discussão do paradigma que se colocava no momento anterior como intocável. Williamson, não parece, no entanto disposto a abrir mão da
ortodoxia. Comentando o novo livro, afirma que “não se trata mais de ser pró ou
contra o Consenso de Washington, mas de avançar nas reformas necessárias”
(entrevista à Folha de S. Paulo, 04/05/2003).
Transparência e controle
Para responder a questão de como as
idéias do Banco Mundial influenciam os rumos do país, seria interessante
começar por responder de uma forma consistente ao questionamento feito pela
assessora política da Rede Brasil sobre Instituições Financeiras Multilaterais,
Flávia Barros: “Quais as chances de efetivação do Plano Plurianual
2004-2007, que pretende iniciar um novo projeto de desenvolvimento para o país
com participação popular, tendo em vista o acordo com o FMI e outros inúmeros
convênios e acordos multilaterais que acompanham os financiamentos?” (em artigo
de Antonio Biondi, Carta Maior, 09/06/2003).
Um passo inicial para realizar o objetivo
de alcançar maior transparência nessas questões foi dado no dia 22/05/2003 com
a criação da frente parlamentar multipartidária, formada por 40 deputados e
senadores, com o objetivo de acompanhar as condições e os critérios dos
empréstimos contratados com o FMI, Banco Mundial e Banco Interamericano de
Desenvolvimento. A frente parlamentar foi criada por iniciativa da Rede Brasil,
organização que reúne 56 organizações não governamentais. Na pesquisa inicial
da Rede já foi possível detectar a falta de transparência que envolve a
questão: não foi possível saber o período para o pagamento dos empréstimos
contratados pelo Brasil com essas instituições que totalizam US$75 bilhões. Considerando que os Empréstimos
Programáticos para Ajuste do Setor Financeiro (PSAL) não precisam ser previstos
pelo PPA, essa iniciativa pode abrir um primeiro campo para ampliar as
possibilidades de controle sobre o endividamento externo brasileiro.
Periscópio:
boletim eletrônico mensal da Fundação Perseu Abramo -
Edição nº28 -
agosto de 2003